پس از روی کار آمدن دولت احمدی نژاد در ایران سه اتفاق افتاد: ١ – حاکمیت یکدست شد و همه قوا و نهادهای کشور درهمراهی با دولت قرار گرفتند. ٢ – قیمت هربشکه نفت بطور افسانه ای رو به افزایش نهاد و درهشت سال دولت احمدی نژاد به ٩/۳ برابر هشت سال دولت خاتمی بالغ شد (۴/۶١۷ میلیارددلار در برابر ۵/١۵۷ میلیارد دلار ). ۳ – احمدی نژاد مدعی شد با انجام سفرهای استانی شیوه تازه ای را دراداره کشور در پیش خواهد گرفت و با اختصاص بیشتر بودجه عمرانی اسباب محروم زایی و توسعه استانها را رقم خواهد زد. حال ببینیم در سایه چنین شعار ها و وعده هایی که داده شد، درعمل چه اتفاقی افتاده است؟
در اقتصاد ایران سرمایه گذاری توسط چهار بخش می تواند صورت گیرد: بخش دولتی (بودجه عمرانی و شرکت های دولتی)، بخش عمومی (نهادهایی مثل سازمان تامین اجتماعی و بنیاد مستضعفان و شهرداری ها و…)، بخش خصوصی داخلی، و سرمایه گذاری خارجی. با توجه به شرایط ایران، که فضای کسب و کار برای بخش خصوصی داخلی و سرمایه گذاری چندان مساعد نبوده، باراصلی سرمایه گذاری همواره بردوش دولت بوده است.
از این رو بودجه عمرانی دولت به عنوان محرک بسیاری از بخش های تولیدی کشور عمل کرده و میزان تخصیص این بودجه به نوعی شاخص فعالیت های بخش های مختلف تولیدی محسوب می شود، وعملکرد دولت ها در این باره بسیار مهم و تعیین کننده مسیر توسعه کشور است. برای ارزیابی عملکرد دولت ها در این باره می توان به دو شاخص عملکرد بودجه عمرانی دولت، و کل سرمایه گذاری سالانه، استناد و داوری کرد.
بررسی روند تخصیص بودجه عمرانی به قیمت جاری در سالهای ۱۳۷۶ تا ۱۳۹۱ نشان می دهد که همواره بین رقم مصوب در قوانین بودجه سالانه و آنچه تخصیص و تحقق یافته، فاصله بوده است. اما در دولت احمدی نژاد این فاصله بیشتر شده و پایین ترین رقم تخصیص بودجه عمرانی در سال ۹۱ انجام شده است (نمودار زیر). برپایه گزارش مرکز پژوهشهای مجلس در سال ۱۳۹۱ تنها ۲۸ درصد از بودجه پیش بینی شده به طرح های عمرانی تخصیص یافته است.
روند فاصله گیری تخصیص بودجه عمرانی از بودجه مصوب در دولت احمدی نژاد از یکسو، و افزایش تعداد پروژه های عمرانی بدلیل سفرهای استانی از دیگر سو موجب شده تعداد پروژه های عمرانی نیمه تمام در کشور سال به سال افزایش یابد. برپایه آمار منتشره روی هم رفته ٢٨٠٠ پروژه عمرانی نیمه تمام میراث دولت نهم و دهم برای دولت یازدهم مانده است به گونه ای که اخیراً روحانی گفت: “در حال حاضر ما بیش از ۴٠٠ هزار میلیارد تومان برای به سرانجام رساندن پروژه های عمرانی نیاز داریم و لذا نباید پژوهش و پروژه ها را تنها زخمی کنیم.”
بر پایه گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، در اجرای پروژه های عمرانی در یک دوره زمانی ده ساله از سال ۱۳۸۱ تا سال ۱۳۹۱ به طور متوسط باید سالانه ۴۸۵ طرح عمرانی در کشور به پایان می رسید، اما این شاخص در عملکرد تنها ۱۲۷ طرح را به اتمام رسانده است، یعنی تحقق ۲۶ درصدی برنامه های عمرانی کشور طی یک دهه. این عدم تحقق پیش بینی ها طی دهه مورد بررسی بالغ بر ۶۳۳۷۰ میلیارد تومان مازاد بر آنچه در بودجه های سنواتی پیش بینی شده، بر اقتصاد کشور هزینه تحمیل کرده است.
موضوع قابل تامل دیگر درباره عملکرد بودجه عمرانی کشور در دولت احمدی نژاد کاهش شدید نسبت بودجه عمرانی به بودجه جاری است که گویای افزایش شدید هزینه های جاری دولت در مقایسه با توان توسعه زیربنایی بوده است. مقایسه عملکرد عمرانی و جاری در سال ۹۱ نشان می دهد نسبت تخصیص عمرانی ۱۲ درصد بودجه جاری بوده است یعنی به ازای هر ۱۰ تومانی که صرف هزینه های جاری دولتی شده، ١٢ ریال صرف توسعه کارهای عمرانی و زیربنایی در کشور شده است.
در سایه چنین رخدادی آخرین نماگرهای اقتصادی بانک مرکزی نرخ رشد تشکیل سرمایه ناخالص کشور ( به قیمت های ثابت سال ١۳۷۶ ) در سال ۹۱ را منفی ٩/٢١ درصد گزارش کرده است که عمق فاجعه را نشان می دهد. یادآور می شود متوسط سالانه نسبت عملکرد بودجه عمرانی به هزینه های جاری طی دوره ۷۶ تا ۹۰ معادل ۳۲ درصد بوده است و سپس به ناگهان در سال ۹۱ این نسبت افت شدیدی پیدا کرده است و متوسط سالانه این نسبت از ۵/۳٢ درصد در دولت خاتمی به ٩/٢۵ درصد در دولت احمدی نژاد کاهش یافته است.
برآورد می شود به علت غیرواقعی بودن ارقام قانون بودجه سال ٩٢ و تحقق نیافتن درآمدهای دولت در این سال، تخصیص بودجه عمرانی در حد همان ١١ هزار میلیارد تومان سال ۹۱ انجام گیرد که نسبت این رقم به بودجه مصوب ٢٠ درصد شده و به پائین ترین رقم طی سال های اخیر می رسد. البته افت شدید سرمایه گذاری دولت در این دو سال ناشی از تشدید تحریم های اقتصادی علیه ایران و قطعنامه های پی درپی ای بوده که احمدی نژاد آنها را ورق پاره ای بیش نمی دانست!
در ارزیابی کلی، برپایه گزارش های بانک مرکزی، نرخ رشد متوسط سالانه تشکیل سرمایه ناخالص (به قیمت های ثابت سال ١۳۷۶) در دولت احمدی نژاد معادل ۷/١ درصد در مقایسه با ٨/۷ درصد دولت خاتمی بوده است. این نرخ که نشاندهنده انجام سرمایه گذاری و به تبع آن تولید و اشتغال در کشور است به کمتر از یک چهارم در دولت احمدی نژاد نسبت به دولت خاتمی کاهش یافته، و این به رغم هزینه ۴ برابری منابع توسط این دولت اتفاق افتاده است. رخداد “رکود تورمی” اقتصاد ایران در سال های اخیر و تشدید آن در دوسال ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ را باید ناشی از این وضعیت دانست، رخدادی که موجب کاهش نرخ رشد اقتصادی کشور به ١ و منفی ۸/۵ در این دو سال شد.
در این شرایط و همزمان با روند کاهش تخصیص بودجه عمرانی در دولت احمدی نژاد، این دولت از زمستان سال ۱۳۸۹ به اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها اقدام کرد. جمع کل سه سال تخصیص بودجه عمرانی ۱۳۸۹ الی ۱۳۹۱ برابر ۵۷ هزار میلیارد تومان می شود در حالی که دولت از زمان اجرای قانون هدفمندی تا پایان سال ۹١ حدود ١٠٠ هزار میلیارد تومان پول در قالب یارانه نقدی به مردم داده، و در واقع منابع درآمدی کمیاب کشور را به جای سرمایه گذاری به مصرف روزمره و جلب رضایت آنی مردم رسانده است! و البته به علت افزایش نرخ تورم و گرانی حاصل از تززیق نقدینگی در این سه سال این رضایت، دوام چندانی هم نداشته است!
نکته جالب توجه اینکه در همه سال های ۱۳۷۶ تا ۱۳۹۱ تخصیص هزینه های جاری تقریبا برابر رقم مصوب انجام گرفته، درحالی که تحقق بودجه عمرانی حدود ۷٠ درصد بوده است، و این مشکلی است که به نظام تهیه بودجه و روند تدوین و تصویب بودجه کل کشور در دولت و مجلس برمی گردد. علت را باید در بیش برآوردی درآمدهای دولت از یک سو، و افزودن بر ارقام اعتبارات عمرانی از دیگر سو، به ویژه در مجلس دانست، و اینکه تامین هزینه های جاری، که دولت ناچار از انجام آن است، چاره ای جز کاستن از بودجه عمرانی از سوی دولت باقی نمی گذارد.
این چرخه معیوب طی سالیان موجب افزایش شمار طرح های عمرانی کشور، مدت زمان اجرا، تحمیل هزینه های سربار، و ناتمام ماندن تعداد زیاد طرح های عمرانی (بالغ بر ٢٨٠٠ پروژه تا پایان سال ۱۳۹۱) شده است. به نظر می رسد تا زمانی که این شیوه بودجه نگاری تغییر نکند، و تهیه و تصویب بودجه برپایه “بودجه عملیاتی” قرار نگیرد نمی توان امید چندانی به اصلاح این وضعیت بغرنج داشت.
دولت روحانی در تهیه و تدوین اولین لایحه بودجه تلاش کرده با واقع بینی نسبت به کاهش سقف درآمدی دولت، رقم بودجه عمرانی را تعیین کند، و آنرا از رقم مصوب ۴/۵۶ هزار میلیارد تومان سال ۱۳۹۲ به ٨/۳۷ هزار میلیارد تومان برای سال ۱۳۹۳ کاهش داده است، و البته تخصیص این رقم بستگی کامل به تحقق درآمدهای پیش بینی شده دولت در سال آتی دارد.
باید امیدوار بود که دولت کنونی در ایران بتواند با تدبیر و تغییر در روش تهیه و تدوین بودجه به چرخه معیوب بودجه نویسی در کشور پایان دهد و طرحی نو برای کارآیی و بهره وری از منابع مالی و کمیابی که دراختیار دولت قرار می گیرد، دراندازد.
